МОНИТОРИНГ И АККУМУЛЯЦИЯ СЭКОНОМЛЕННЫХ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ ОТ РЕАЛИЗАЦИИ ЭНЕРГОСБЕРЕГАЮЩЕГО ПРОЕКТА В ГОРОДЕ ВОЛХОВЕ*

В г. Волхове реализуется проект Всемирного Банка "Передача ведомственного жилищного фонда", информация о котором неоднократно публиковалась в нашем бюллетене. Этот проект предполагает осуществление комплекса мер, направленных на снижение потерь тепла, горячей и холодной воды, электроэнергии в жилищном секторе.

В соответствии с условиями займа, город уже выплачивает первые суммы по обслуживанию кредита Всемирного Банка. В связи с этим возникает целый ряд вопросов:

1. Как правильно определить эффект и вычленить его на фоне других факторов, определяющих изменение бюджетных расходов на содержание муниципального жилья?
2. Какие элементы существующего механизма предоставления и оплаты коммунальных услуг препятствуют получению фактической экономии бюджетных средств в рамках проекта Всемирного Банка?
3. Достаточен ли получаемый от проекта эффект для обслуживания долга?
4. Как наладить механизмы аккумуляции получаемой бюджетной экономии, для того чтобы не отвлекать средства из других статей бюджета на обслуживание долга?

Ниже кратко сформулированы основные результаты этой работы. Часть из них специфична для г. Волхова, тогда как другие более универсальны.

1. После реализации технических мероприятий экономия бюджетных средств может либо не достигаться, либо не фиксироваться.

Условием проведения мониторинга является организация учета тепла. При реализации проекта в городе Волхове была осуществлена установка приборов учета на базовых зданиях теплового района Волхов-2, сбор и анализ информации о режимах работы системы теплоснабжения. Был выявлен комплекс технических, экономических и финансовых проблем, без решения которых система мониторинга не сможет эффективно работать.

Режимы работы системы теплоснабжения не соответствуют расчетным. В системе отсутствует центральное регулирование отпуска тепла. График температур теплоносителя не соответствует расчетному. Это приводит к перерасходам тепла при температурах наружного воздуха выше расчетных и недостаточным расходам тепла при температурах наружного воздуха ниже расчетных. Приборы учета фиксируют принудительное предложение тепловой энергии при температурах наружного воздуха выше -3°С. Для базовых зданий отмечен завышенный расход теплоносителя и заниженные перепады давления на вводах в местные тепловые пункты.

Среднемесячные температуры наружного воздуха определяются теплоснабжающей организацией с низкой точностью. Занижение температуры на 0,1°С в месяц для всего района Волхов-2 перекрывает энергосберегающий эффект, получаемый за год на первых пяти жилых зданиях, оснащенных приборами учета.

В системах холодного водоснабжения отмечены нарушения гидравлического режима и недостаточный перепад давления холодной воды на вводе в здание. Подобные нарушения пьезометрических графиков не позволяют получить ожидаемый эффект от мероприятий в системах холодного водоснабжения.

Отсутствуют строгий регламент и автоматические средства снятия показаний и выставления счетов. Это основной недостаток системы сбора и обработки данных, поступающих с приборов учета тепловой энергии. Анализ документов показал, что показатели объема теплопотребления муниципальным жилым фондом в разных документах отличаются на 20 %. Низкая надежность статистики приводит к тому, что экономия тепловой энергии, полученная от проекта, теряется из-за неточности определения ее потребления.

Группа зданий, на которой реализуется проект Всемирного Банка, не выделена отдельным списком ни в договоре на теплоснабжение муниципального жилого фонда, ни в выставляемых счетах. Такое положение не позволяет определить эффект снижения платежей за счет реализации энергосберегающих мероприятий именно по этой группе зданий.

Принятые в договоре потери в тепловых сетях сильно завышены. По существующему в г. Волхове порядку, показания приборов учета увеличиваются на расчетную величину потерь в тепловых сетях, принимаемых равными 30 %. В этом случае организация коммерческого учета приводит не к экономии, а к перерасходу финансовых средств. Для получения экономии корректировка на потери в наружных сетях не должна превышать 20 %.

В первом полугодии 1998 г. в Волхове была отмечена очень низкая дисциплина платежей за тепловую энергию'. РКЦ в первом полугодии перечислил предприятию тепловых сетей менее 30 % начисленной населению суммы за отопление и ГВС, а из бюджета выделено только 16 % начисленной суммы дотаций за тепловую энергию. Политика дискриминации тепло- и водоснабжающих компаний при перечислении средств обостряет проблему задолженности и является серьезным препятствием к аккумуляции экономии средств от реализации проекта. Сохранение такой ситуации не позволяет реализовать перспективные схемы аккумуляции.

Дотации из бюджета на возмещение разницы в тарифах на тепло планируются в меньшем объеме, чем это необходимо. В 1997 г. ассигнования из бюджета составили только 62 % от требуемой суммы. Таким образом, уже на стадии планирования бюджета получается "экономия" финансовых ресурсов, существенно превышающая эффект от реализации проекта. Незащищенность в бюджете даже заниженного размера дотаций от недофинансирования (в 1997 г. из бюджета было выделено только 56 % от запланированных расходов) является серьезным препятствием к организации механизма аккумуляции экономии средств от реализации проекта.

В г. Волхове отсутствует документооборот, необходимый для учета экономии и функционирования системы мониторинга, позволяющего контролировать эффект от реализации проекта. Анализ технических, экономических и финансовых проблем создания эффективной системы мониторинга в г. Волхов позволил придти к следующему выводу, который, очевидно, справедлив и для других российских городов:

При нынешнем техническом уровне эксплуатации системы теплоснабжения и при существующей системе формирования договоров, тарифов, механизмов выделения дотаций даже после реализации технических мероприятий экономия бюджетных средств может либо не достигаться, либо не фиксироваться.

2. Что делать?

На основании результатов проведенного анализа ЦЭНЭФ подготовил предложения по созданию системы мониторинга и механизма аккумуляции экономии средств от реализации проекта. Все рекомендации разделены на пять групп:

• изменение организации учета и реализации энергосберегающих мероприятий;
• совершенствование договоров на теплоснабжение;
• совершенствование тарифов;
• совершенствование организации функционирования жилищно-коммунального хозяйства;
• совершенствование бюджетного планирования.

2.1. Организация учета и реализация энергосберегающих мероприятий.

После установки приборов учета необходимо в кратчайшие сроки регистрировать их как коммерческие измерительные устройства. В противном случае массив фиксируемой приборами информации не может работать на экономию средств. Процесс сбора информации с многочисленных приборов учета предъявляет требования, с которыми под силу справиться только автоматизированной системе сбора и обработки информации; следовательно, ее необходимо установить. При некотором увеличении стоимости узлов учета, можно существенно ускорить сбор информации, повысить достоверность и качество ее обработки.

Для того чтобы энергосберегающие мероприятия давали эффект, необходимо устранить очевидные нарушения режимов работы системы теплоснабжения за счет

• проведения ее энергетического аудита;
• определения и ликвидации основных причин несоблюдения расчетных гидравлических режимов;
• установки балансировочных клапанов на вводах в здания (в системе отопления);
• промывки внутридомовых систем отопления реагентами;
• установки насосов для повышения давления холодной воды, и др.

Гидравлическая регулировка системы позволит ужесточить требования к поставщику теплоты по соблюдению расчетных гидравлических и температурных характеристик тепловых сетей.

Часть муниципального жилого фонда в проект не входит. Важно, чтобы получаемый на одних зданиях эффект не "съедался" перерасходом на других зданиях, в том числе за счет "жонглирования" рядом параметров, таких, как среднемесячная температура. Поэтому важно, чтобы при определении потребления тепловой энергии по объектам, не оснащенным приборами учета, среднемесячную температуру наружного воздуха устанавливал независимый измеритель - специализированная местная метеостанция.

2.2. О чем нужно договориться?

Только заключение отдельного договора для теплового района Волхов-2, в котором сосредоточены объекты муниципального жилищного фонда, включенные в проект Всемирного Банка, с выделением отдельным списком этих объектов и указанием для каждого из них договорного объема потребления услуг, создаст базу для учета экономии от проекта.

Чтобы раз и навсегда снять проблему коррекции измеренного теплопотребления на норматив потери, следует перейти от использования в договоре показателей отпущенного тепла на показатели полезного потребления тепловой энергии. Если же сохраняется показатель отпущенного тепла, то необходимо снизить принятые в расчетах величины потерь в теплосетях. Определить реальный уровень потерь в тепловых сетях, включая потери тепла, утечки теплоносителя и гидравлические потери, можно при проведении соответствующих испытаний. Только после выполнения этих работ можно уточнить величину потерь и наметить меры по их сокращению.

Организация коммерческого учета тепла на объектах проекта Всемирного Банка позволяет юридически обоснованно требовать от поставщика обеспечения качества услуг: выполнения обязательных характеристик гидравлических и тепловых режимов систем теплоснабжения на границе балансовой принадлежности. Эти требования следует отразить в договорах.

В договоре следует также определить, что потребитель не оплачивает перерасход тепла при подаче теплоносителя с температурой выше расчетной более чем на 3°С и в этом случае не несет ответственности за превышение среднесуточной температуры обратной сетевой воды более чем на 3°С.

2.3. Кому, за что и сколько?

Определение тарифа на тепло в расчете не на отпущенную величину, а на полезное потребление позволит резко упростить расчеты, избавив их от всяких корректировок на потери. Тепловые потери и утечки теплоносителя, отражающие техническое состояние системы теплоснабжения, можно учитывать при формировании тарифа за полезное потребление тепловой энергии. При этом необходимо разработать схему поэтапного снижения включенных в тариф потерь в сетях до уровня нормативных.

Во всех счетах должны указываться не только стоимость, но и объем предоставленных услуг. Процесс выставления и оплаты счетов следует организовать отдельно по следующим категориям объектов:

• для объектов, не оснащенных приборами учета, - по расчетному полезному потреблению тепла,
• для объектов, оснащенных приборами учета, - по показаниям приборов учета.

Необходимо ввести систему пропорционального деления сумм собранных РКЦ с населения между жилищно-коммунальными предприятиями с последующим переходом на прямые платежи населения тепло- и водоснабжающим организациям.

2.4. Система мониторинга эффекта

Система мониторинга и аккумуляции бюджетных средств от реализации проекта "Передача ведомственного жилищного фонда" должна получить официальный статус. Для этого она должна быть принята постановлением мэра города.

В составе отдела ЖКХ мэрии должно быть создано специальное структурное подразделение - группа мониторинга проекта. Главной задачей этой группы должно быть создание и информационное обеспечение новой процедуры документооборота в сфере расчетов за услуги тепло- и водоснабжения.

Методической основой этого документооборота может стать разработанный ЦЭНЭФ "Энергетический аттестат проекта", позволяющий отслеживать энергосберегающий эффект для каждого здания, включенного в проект, и всего проекта. Он позволяет рассчитать экономию и разложить суммарный эффект по факторам.

Однако посчитать экономию еще не значит получить экономию. Ее получение зависит от организации процесса финансирования.

2.5. Механизмы аккумуляции экономии средств

Для определения последующей полной аккумуляции экономии средств от реализации проекта должны быть выполнены следующие условия:

1. Плановый объем дотаций на весь срок действия проекта должен рассчитываться, исходя из объемов базового расчетного теплопотребления (на момент начала проекта - 1997 г.).
2. Экономия тепловой энергии должна определяться вычитанием из расчетного базового объема теплопотребления объема потребления тепловой энергии, зафиксированного прибором учета, с корректировками, определенными договором на теплоснабжение.
3. Средства на покрытие разницы в тарифах на тепло- и водоснабжение с учетом льгот и субсидий должны выделяться из бюджета города в полном объеме (то есть стать защищенной статьей).
4. В процессе исполнения бюджета должны учитываться факторы, ведущие к увеличению дотаций. В бюджете должны выделяться дополнительные средства на компенсацию этих изменений либо в этом же, либо в следующем году.
5. Вся полученная экономия должна оставаться в распоряжении города. При невыполнении этих условий может быть достигнута только частичная аккумуляции экономии бюджетных средств.

Экономия (перерасход) бюджетных средств рассчитывается как разница планового и фактического объема дотаций и определяется:

• эффектом, полученным от реализации проекта;
• погодными условиями;
• прочими факторами.

К последним относится пересмотр договоров, снижение платежей за счет сверки счетов: корректировка на выполнение температурного графика, на превышение допустимой продолжительности отключений и т. д.

Схемы аккумуляции экономии
	Единицы измерения	До проекта	После проекта с оплатой населением		Повышение тарифа
			50%	100%
Потребление тепла по договору по счету по нормативам	Гкал Гкал Гкал	1600 1500 1536	1600 800 1536	1600 800 1536	1600 800 1536
Норматив на отопление	Гкал/(м2.мес)	0,02	0,02	0,02	0,02
Норматив на ГВС	Гкал/(чел.мес)	0,2	0,2	0,2	0,2
Площадь	м2	4000	4000	4000	4000
Численность жителей	чел.	240	240	240	240
Тарифы для ЖКХ	руб./Гкал	92,33	92,33	92,33	100,18
Доля населения	%	0,5	0,5	1	0,5
Тарифы для населения	руб./Гкал.	46,165	46,165	92,33	50,09
Платежи населения ЖКХ	руб.	70909	70909	141819	76938
Платежи из бюджета	руб.	69248	36932	0	40072
Экономия средств бюджета	руб.	0	32316	69248	29176
Доля аккумуляции	%	0,7	0,7	0,7	0,7
Аккумуляция: механизм пропорциональной аккумуляции	руб.	0	22621	48473	20423
Экономия тепла	Гкал	0	800	800	800
Доход ЖКХ	руб.	140157	107841	141819	117010
Платежи ЖКХ	руб.	138495	73864	73864	80144
Избыточный доход ЖКХ	руб.	1662	33977	67955	36866
Доля аккумуляции	%	0,7	0,7	0,7	0,7
Аккумуляция: механизм разницы платежей	руб.	1163	23784	47568	25806
Аккумуляция: механизм тарифной аккумуляции	руб.	0	0	0	6280

В сегодняшней финансовой ситуации рассчитывать на выполнение всех пяти приведенных выше условий, по меньшей мере, наивно. Тем не менее, даже в этой ситуации можно предложить три механизма аккумуляции экономии:

• механизм пропорциональной аккумуляции,
• механизм разницы платежей,
• механизм тарифной аккумуляции.

Каждый из механизмов максимально эффективен в соответствующих условиях. Иллюстрация их применения на одном условном жилом здании дана в таблице. Допустим, что до реализации проекта договорный объем отпуска тепла на здание составил 1600 Гкал, счет за тепло после сверки - за 1500 Гкал, проживающее в доме население по нормативам платит за 1536 Гкал. После реализации проекта прибор учета зафиксировал потребление на здании, равное 800 Гкал.

Тогда в соответствии с механизмом пропорциональной аккумуляции определяется уровень исполнения бюджета по расходам на возмещение разницы в тарифах. Допустим, что он равен 70 %. Тогда аккумуляция экономии составит 22,6 тыс. руб. Применение этого механизма требует некоторых изменений в процессе планирования и исполнения бюджета. Требуется также фиксация базового года для учета экономии. Так, при доле населения в покрытии коммунальных платежей, равной 100 %, в бюджете расходы на возмещение разницы в тарифах не выделяются. Поэтому экономия отсчитывается от предпроектного уровня, то есть вводится некоторая условная схема расчетов.

Механизм разницы платежей основан на сохранении нормативов оплаты услуг по отоплению и ГВС населением при снижении оплаты этих услуг теплоснабжающей организации. Население продолжает платить за 1536 Гкал, тогда как жилищная организация или РКЦ перечисляет средства только за 800 Гкал. Экономия составляет 23,8 тыс. руб. при доле населения в оплате коммунальных услуг 50 %.

Экономия по этому механизму примерно равна экономии, получаемой по механизму пропорциональной аккумуляции, но сам механизм намного практичнее и устойчивее, так как:

1. разница платежей - это "живые" деньги, которыми можно погашать платежи по кредиту Всемирного Банка или другому кредиту;
2. разница платежей образуется и при переводе населения на полное покрытие расходов по предоставлению коммунальных услуг и не требует никаких условных расчетов;
3. население может получить часть эффекта от разницы платежей. Доля аккумуляции может определяться как уровнем платежной дисциплины населения, так и участием населения в эффекте от реализации проекта;
4. этот механизм не требует сложного нормативно-правового оформления и вмешательства властей уровня субъекта федерации, все решения могут быть приняты на уровне органа местного самоуправления.

Условие, при котором данный механизм не дает эффекта, - низкая доля населения в покрытии затрат на коммунальные услуги. Если доля населения равна 15 %, то механизм пропорциональной экономии позволяет аккумулировать 38,4 тыс. руб. против 7,1 тыс. руб. по механизму разницы платежей. Именно поэтому в случае г. Волхова этот механизм не рассматривался.

Наконец, механизм тарифной аккумуляции , при котором средства на обслуживание долга формируются за счет специальной составляющей в тарифе на тепло для муниципального жилого фонда. Суммы для обслуживания долга взимаются со всего жилого фонда, а не только со зданий, вошедших в проект. Средства, полученные от этой надбавки, перечисляются на специальный счет. Сама же надбавка определяется в зависимости от прогнозируемого уровня экономии.